新《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（下稱新礦法）在去年11月8日通過，于2025年7月1日起施行，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)影響重大。相較于修訂前的《礦產(chǎn)資源法》（下稱舊礦法）， 新礦法發(fā)生了許多根本變化，相關(guān)的配套政策法規(guī)也都要隨之修訂。 新礦法經(jīng)過20多年“吵吵鬧鬧”終于出臺(tái)，但它仍然只能算是多年礦政管理和礦業(yè)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將大家基本達(dá)成一致的內(nèi)容上升成了法律。其中一些有重大爭(zhēng)議的地方采納了多數(shù)人的意見，還有一些企業(yè)和社會(huì)呼聲很大的方面，新礦法并沒有回應(yīng)。筆者將在本文中談?wù)剛�(gè)人的一些理解，供大家參考。 [新礦法概述] 新礦法開宗明義，將國(guó)家的安全作為立法的宗旨，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念，規(guī)定礦產(chǎn)資源的應(yīng)急儲(chǔ)備制度。 新礦法的指導(dǎo)思想和基本原則如下： 第一，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全。新礦法第一次專章規(guī)定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備和應(yīng)急等，這就是國(guó)家總體安全觀中礦產(chǎn)資源部分的重要內(nèi)容之一，即新礦法總則第一條、第三條規(guī)定的礦產(chǎn)資源安全。 第二，市場(chǎng)化配置資源。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，最重要的制度之一即礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）出讓的規(guī)定，由原來的申請(qǐng)?jiān)谙日{(diào)整為現(xiàn)在的全面招拍掛競(jìng)爭(zhēng)性出讓，法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)定的協(xié)議出讓或其他方式。 第三，統(tǒng)一規(guī)劃。從中央到地方，從部委、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)主管部門都要先做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃的一張圖出讓礦產(chǎn)資源。自然資源部組建和“三規(guī)合一”之后，中央明確提出，要嚴(yán)格依照空間規(guī)劃統(tǒng)籌管理，都放到自然資源一張圖上管理，要考慮到環(huán)境、發(fā)展、資源保障、科學(xué)有序出讓等一系列因素，這就是統(tǒng)一規(guī)劃。 第四，綜合勘查、合理開采和綜合利用原則。新礦法做出了相應(yīng)概括規(guī)定，下一步配套法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)肯定要具體化，以促進(jìn)這些規(guī)定落地。違反這個(gè)原則，比如違反礦產(chǎn)資源回采率、共伴生礦綜合利用、采礦工藝先進(jìn)性等新礦法相關(guān)規(guī)定，相關(guān)行為人均要承擔(dān)較重的法律責(zé)任。 第五，綠色發(fā)展原則。新礦法專門增加了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)一章。新礦法對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理仍是主要內(nèi)容，同時(shí)還包括地貌重塑、植被恢復(fù)、土地復(fù)墾等內(nèi)容，對(duì)礦山的環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。 第六，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。新礦法中已明確，礦業(yè)權(quán)按規(guī)劃出讓，出讓以后辦理物權(quán)登記，基本取消了審批環(huán)節(jié)。涉及礦產(chǎn)資源勘查、開采階段，再另外辦理行為許可。礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，新礦法規(guī)定應(yīng)該給予恒定的保護(hù)，這些都有利于礦業(yè)權(quán)的保護(hù)或行使。 第七，統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)原則。中國(guó)稀土礦多，但是大宗礦產(chǎn)（如石油、天然氣和鐵）比較緊缺，所以中國(guó)的礦產(chǎn)資源供給必須全球化。 第八，尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律。這一原則在新礦法和自然資源部的政策里面都沒有明確規(guī)定，是筆者個(gè)人的理解。筆者認(rèn)為，新礦法或明或暗規(guī)定了尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律，或者叫地質(zhì)規(guī)律、技術(shù)規(guī)律。 [新礦法的變革要點(diǎn)與分類解讀] 新礦法的修訂內(nèi)容，根據(jù)自己的理解，筆者將其分為3部分：一是顛覆性修改的內(nèi)容；二是調(diào)整、提升型修改的內(nèi)容；三是授權(quán)性條款內(nèi)容，即基于礦產(chǎn)資源行業(yè)技術(shù)專業(yè)性太強(qiáng)、實(shí)踐變化較快、立法時(shí)間限制等各個(gè)方面的原因，來不及、也不適宜在新礦法中規(guī)定但又不可或缺的內(nèi)容，通過授權(quán)條款來處理。新礦法一共80條，授權(quán)國(guó)務(wù)院或相關(guān)部委出臺(tái)配套法規(guī)、規(guī)章來細(xì)化或落實(shí)的條款占近1/4。 �。ㄒ唬╊嵏残孕薷膬�(nèi)容 顛覆性修改的條款主要包括三部分：一是礦業(yè)權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，即由目前的一個(gè)勘查許可證或采礦許可證變成了新礦法規(guī)定的礦業(yè)權(quán)（含探礦權(quán)、采礦權(quán)）的物權(quán)登記和勘查、開采的行為許可，這個(gè)變化很大。二是儲(chǔ)備和應(yīng)急制度�，F(xiàn)有國(guó)家政策性規(guī)定或多或少提過，比如國(guó)家發(fā)改委曾提出煤礦的保供、產(chǎn)能儲(chǔ)備等要求。三是法律責(zé)任。 物權(quán)登記與勘查、開采許可相分離 新礦法第22條規(guī)定：“設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項(xiàng)記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書�！钡�33條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人依照本法有關(guān)規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)出讓合同以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等，分別編制勘查方案、開采方案，報(bào)原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)�！� 這兩條規(guī)定內(nèi)涵很豐富。新礦法實(shí)施前的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要等有關(guān)管理部門審批通過后，才能夠辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。為此，新礦法規(guī)定，出讓須經(jīng)招標(biāo)、拍賣、掛牌后簽訂出讓合同，轉(zhuǎn)讓要簽訂轉(zhuǎn)讓合同，相關(guān)的條件滿足了，自然資源主管部門就應(yīng)當(dāng)辦理登記。但是，取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)后，還要去申辦勘查或開采的行為許可，才允許進(jìn)行勘查或開采。申請(qǐng)勘查許可需先編制勘查方案，申請(qǐng)采礦許可要先編制開采方案。值得注意的是，如果采礦過程中實(shí)際發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)儲(chǔ)量、品位與儲(chǔ)量報(bào)告記載的不同，甚至個(gè)別礦可能有重大變化或其他情況，則需要重新編制開采方案，方案經(jīng)批準(zhǔn)后才可以開采，否則就存在違法問題。因此，如果沒有取得“兩證”（物權(quán)證、行為許可證）就去勘查或開采，將被認(rèn)定為嚴(yán)重違法。以上是這次修法的核心點(diǎn)之一。 實(shí)際上，這個(gè)條款在修法過程中引發(fā)了比較大的爭(zhēng)議。一些人主張維持原規(guī)定不變，另一些人則提議“一證變兩證”。房地產(chǎn)行業(yè)以及建筑工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域多年來的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，業(yè)主與施工人分離對(duì)行業(yè)的繁榮發(fā)展是有益的。這是筆者參加新礦法論證會(huì)時(shí)提出的一個(gè)觀點(diǎn)。自然資源部門傾向于兩證合一，即都授予礦業(yè)權(quán)人。 探礦權(quán)人在其登記的勘查范圍內(nèi)有權(quán)依法取得采礦權(quán)，這是礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性的一個(gè)延伸。舊礦法稱之為優(yōu)先權(quán)，新礦法賦予探礦權(quán)人取得采礦權(quán)的權(quán)利，即在不放棄的情況下，若發(fā)現(xiàn)可供開采的儲(chǔ)量，采礦的權(quán)利即歸其所有。至于法律責(zé)任方面，新礦法摒棄了舊礦法一些帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的條款以及兩證合一和轉(zhuǎn)讓需批準(zhǔn)的相關(guān)法律責(zé)任。 礦業(yè)權(quán)出讓合同與礦業(yè)權(quán)登記的關(guān)系如何界定與銜接？根據(jù)新礦法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓可以通過合同進(jìn)行約定，即雙方可協(xié)商確定哪些權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓、哪些不轉(zhuǎn)讓。舊礦法時(shí)代，礦業(yè)權(quán)一旦轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)權(quán)人的所有權(quán)利與義務(wù)原則上隨之轉(zhuǎn)移，而新礦法允許礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利與義務(wù)，具體哪些必須轉(zhuǎn)讓、哪些可轉(zhuǎn)讓也可不轉(zhuǎn)讓，為法律實(shí)踐提供了新的探討空間，也有待相關(guān)實(shí)施細(xì)則或政策的盡快出臺(tái)。 勘查、開采行為許可的期限是否跟礦業(yè)權(quán)期限保持一致？筆者傾向于不一致。原因在于，行為許可與企業(yè)的資質(zhì)、人員、設(shè)備、經(jīng)驗(yàn)以及在勘查開采過程中的信用等因素緊密相關(guān)，而這些因素又與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)聯(lián)。倘若企業(yè)存在諸多違規(guī)行為，其行為許可顯然不能長(zhǎng)期保留。所以，筆者傾向于縮短行為許可的期限，比如可借鑒現(xiàn)行做法，每隔幾年核發(fā)一次，或者給予與礦業(yè)權(quán)期限相同的行為許可，一旦企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重的勘查、開采違法行為，即取消相應(yīng)的勘查、開采行為許可。 然而，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)，一經(jīng)登記，沒有法定的特別嚴(yán)重違法情形，至少在出讓合同有效期間不應(yīng)輕易撤銷。新礦法關(guān)于法律責(zé)任的條款中，雖有撤銷行為許可證的規(guī)定，但很少見撤銷礦業(yè)權(quán)證的規(guī)定。同時(shí)，申請(qǐng)勘查或采礦許可和現(xiàn)行規(guī)范的差異在于，新礦法規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)S可證的核心主要在于勘查方案或開采方案，配合其他申請(qǐng)主體等必備材料，經(jīng)審核合格后即可獲得許可。 以上即是新礦法關(guān)于兩證載兩權(quán)的核心內(nèi)容。事實(shí)上，早在新礦法出臺(tái)前，最高人民法院在審理（2018）最高法行再6號(hào)案（即湖南飯壟堆公司案）中就提出了采礦許可證兼具物權(quán)權(quán)利和行為許可屬性，不應(yīng)輕易剝奪礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利的觀點(diǎn)。該判決還提出了諸多在當(dāng)時(shí)較為前衛(wèi)且對(duì)礦證管理具有重大影響的觀點(diǎn)，值得深入研究。 礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備與應(yīng)急制度 新礦法第50條規(guī)定：“國(guó)家構(gòu)建產(chǎn)品儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系，科學(xué)合理確定儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局并動(dòng)態(tài)調(diào)整。” 所謂產(chǎn)能儲(chǔ)備，依個(gè)人理解，是要求礦山生產(chǎn)企業(yè)保持一定的儲(chǔ)備生產(chǎn)能力。2024年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局發(fā)布了發(fā)改能源規(guī)〔2024〕413號(hào)文件，就建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度做出部署：到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲(chǔ)備制度，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備；到2030年，產(chǎn)能儲(chǔ)備制度更加健全，力爭(zhēng)形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲(chǔ)備。 該文件要求，新建煤礦以及正在建設(shè)中的煤礦，尤其是新建煤礦，必須建設(shè)儲(chǔ)備產(chǎn)能。按照該政策“建設(shè)30%的儲(chǔ)備產(chǎn)能”的要求，若煤礦設(shè)計(jì)產(chǎn)能為1000萬(wàn)噸，則需要建設(shè)300萬(wàn)噸的儲(chǔ)備產(chǎn)能。這300萬(wàn)噸產(chǎn)能僅在保供應(yīng)急的時(shí)候才能啟用，但是煤礦企業(yè)需要對(duì)其進(jìn)行維護(hù)，確保緊急調(diào)用時(shí)能夠正常運(yùn)行。 產(chǎn)品儲(chǔ)備方面，以原油儲(chǔ)備為例，這是大家較為熟知的礦產(chǎn)品儲(chǔ)備形式。產(chǎn)地儲(chǔ)備是指在某地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)后，當(dāng)下暫不開采，應(yīng)急狀態(tài)啟動(dòng)后再緊急開采。筆者由此聯(lián)想到，當(dāng)前以國(guó)家公園為主的生態(tài)限制區(qū)較多，許多礦業(yè)權(quán)需從中退出，是否可考慮將其作為產(chǎn)地儲(chǔ)備？因?yàn)椴婚_采對(duì)環(huán)境影響較小，不失為一種解決途徑。 以上就是新礦法關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備與應(yīng)急的規(guī)定，它涵蓋產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地全方位的儲(chǔ)備。一旦出現(xiàn)礦產(chǎn)資源應(yīng)急狀態(tài)，比如供需嚴(yán)重失衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或人民生活受到重大影響等情況，省級(jí)以上人民政府就應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置措施。若應(yīng)急處置措施給有關(guān)單位和個(gè)人造成損失的，按規(guī)定給予補(bǔ)償。新礦法中有多處提到補(bǔ)償，大多表述為公平合理補(bǔ)償，而此處未提及公平合理，是因?yàn)樘幱趪?guó)家應(yīng)急狀態(tài)處置階段，很難談公平合理補(bǔ)償。 早期礦產(chǎn)資源規(guī)劃將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源名錄確定為24種，調(diào)整之后增加至36種。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)家和歐盟地區(qū)亦建立了關(guān)鍵性礦產(chǎn)制度，與我國(guó)的戰(zhàn)略性礦種部分重復(fù)，部分則存在差異。有需求就意味著存在市場(chǎng)，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這些礦種。在國(guó)家宏觀政策層面，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在財(cái)政投入、礦業(yè)用地、金融等領(lǐng)域均有相應(yīng)的政策扶持，具備相應(yīng)能力的企業(yè)可考慮對(duì)這些礦種進(jìn)行投資。
